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仲裁人员信息披露及回避制度现状及建议

      摘要仲裁是当事人合意选择替代性争议解决方式的一种当事人选择并授权非司法机构或个人对其提交的争议作出具有约束力的裁判作为一种国际上通行的纠纷解决方式,仲裁制度被世界各国所认可。依照我国仲裁法相关监督制度,人民法院有权对仲裁程序乃至仲裁结果进行干预。本文着重讨论有关仲裁信息披露及回避制度对仲裁效果的影响。

关键词:仲裁、信息披露、回避、独立性

一、立法规定及政策

此文展开之初,必须归集回顾的仲裁披露、回避制度的法律规定、政策文件及代表性地方仲裁规则简摘如下:

(一)法律直接规定

1.《中华人民共和国仲裁法》第五十八条“当事人提出证据证明裁决有下列情形之一的,可以向仲裁委员会所在地的中级人民法院申请撤销仲裁裁决:······(三)仲裁庭的组成或者仲裁的程序违反法定程序的······人民法院经组成合议庭审查核实裁决有前款规定情形之一的,应当裁定撤销。”第三十四条“仲裁员有下列情形之一的,必须回避,当事人也有权提出回避申请:(一)是本案当事人或者当事人、代理人的近亲属;(二)与本案有利害关系;(三)与本案当事人、代理人有其他关系,可能影响公正仲裁的;(四)私自会见当事人、代理人,或者接受当事人、代理人的请客送礼的。

2.《最高人民法院关于适用<中华人民共和国仲裁法>若干问题的解释》第二十条仲裁法第五十八条规定的“违反法定程序”,是指违反仲裁法规定的仲裁程序和当事人选择的仲裁规则可能影响案件正确裁决的情形。

3.《最高人民法院关于人民法院办理仲裁裁决执行案件若干问题的规定》第十四条“违反仲裁法规定的仲裁程序、当事人选择的仲裁规则或者当事人对仲裁程序的特别约定,可能影响案件公正裁决,经人民法院审查属实的,应当认定为民事诉讼法第二百三十七条第二款第三项规定的“仲裁庭的组成或者仲裁的程序违反法定程序的”情形。······或者仲裁员根据仲裁法或仲裁规则的规定应当回避而未回避,可能影响公正裁决,经审查属实的,人民法院应当支持;仲裁庭按照仲裁法或仲裁规则以及当事人约定的方式送达仲裁法律文书,当事人主张不符合民事诉讼法有关送达规定的,人民法院不予支持······。”

(二)两办颁布的政策文件

2018年12月31日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善仲裁制度提高仲裁公信力的若干意见》的通知:“(六)健全仲裁委员会内部监督制度。充分发挥我国机构仲裁的优势作用,实现仲裁委员会管理与仲裁庭独立裁决有机结合。健全各项内部控制制度,在尊重仲裁庭、仲裁员独立裁决的基础上,加强仲裁委员会对仲裁程序的管理监督,建立仲裁委员会对仲裁裁决的核阅制度、重大疑难案件的专家咨询制度,落实仲裁员信息披露制度和仲裁员回避制度,确保仲裁裁决质量。对仲裁委员会成员和仲裁委员会工作人员担任本机构仲裁员的,要建立健全监督制约机制,严格执行回避制度。按照公平公正的原则,建立规范透明的仲裁员指定工作规则,防止和杜绝‘关系案’、‘人情案’。”

(三)地方仲裁机构制定的仲裁规则

1.《中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁规则》中设立的披露和回避制度相当经典,其中,关于披露制度,设立了仲裁前书面披露、仲裁中随时披露及向仲裁参与人公开的原则,关于回避制度,设置了标准的程序指引,还特别设计了回避理由未认定成立的情形下允许合意回避、主动回避的自治条款。

2.《中国(上海)自由贸易试验区仲裁规则》则在紧急仲裁庭条款中指出,接受指定组成紧急仲裁庭的仲裁员应履行披露义务。当事人可对组成紧急仲裁庭的仲裁员申请回避。

3. 《中国广州仲裁委员会仲裁规则》在回避一节,针对应当回避的其他情形作了直接的列举式规定:“ 1.为当事人事先提供过咨询的;2.现任当事人法律顾问或者其他顾问,或者曾担任当事人法律顾问或者其他顾问,该顾问关系结束未满两年的;3.曾担任当事人的代理人结案未满两年的;4.现与任何一方当事人、代理人在同一单位工作,或者曾在同一单位工作,该关系结束未满两年的;5.在本会同时审理的案件中,互为案件的代理人和仲裁员的,后一案件被选定或者指定为仲裁员的。 ”此外,在金华仲裁委员会仲裁规则中也设置了类似的规则。  

4. 笔者在检索时,还发现《北京仲裁委员会仲裁规则》放置了一条相当有意思的条款:“当事人在获知仲裁庭组成情况后聘请的代理人与仲裁员形成应予回避情形的,视为该当事人放弃就此申请回避的权利,但其他当事人就此申请回避的权利不受影响。因此导致仲裁程序拖延的,造成回避情形的当事人承担由此发生的费用。”

5. 《中国互联网仲裁联盟网络仲裁示范规则(征求意见稿)》指出可引用线下仲裁规则申请仲裁员回避,但提出回避申请的期限从以“天”为单位大幅缩减至以“时”为单位,并直接规定了仲裁庭可拒绝存回避情形的代理人参与仲裁活动的严厉制度。

二、披露及回避制度是保证仲裁独立公正的重要保障

回避制度及其伴随的披露制度,从概念理解到法律涵义再到现实效果来看,实属同一个法律问题的一体两面。仲裁本身是当事人之间意思高度自治的产物,纠纷产生后托付德高望重的人居中公断,即仲裁最初的定义。我国仲裁法明确规定了仲裁员任职的限定条件,而在各地的招募中又设定了一些特殊的条件,比如在金融领域、互联网领域拥有特殊知识技能的要求,以此在人员构成上拔高裁判水准,提高机构声誉,确保裁判质量。仲裁的独立性,强烈依赖于仲裁人员的独立性,这是因为只有独立的人员参与裁判活动,才能确保每个仲裁人员不带偏见的表达独立的观点,才是保证纠纷当事人自主选择裁判者居中公断的信赖,唯有仲裁人员独立,才能保证仲裁结果公正。基于国内仲裁受司法权高强度的监督和关注,一旦在有关回避披露事件上触雷,无疑将极大的动摇仲裁裁判结果的独立性公正性,打击仲裁机构的声誉,因此,该两项制度的重要性不言而喻。

从两者的关系上看,回避制度本身直接影响仲裁独立性,但其实现依赖于披露制度的落实。显然各地仲裁机构意识到了立法仅规定了回避制度而未规定披露制度,因此纷纷在规则中引入披露制度并将其作为重要条款与回避制度并列,有些地方的规则中还呈现了更深入的智慧思考,究其目的,对己自律树立公信,对外提高接受司法权干预的防御标准,保证仲裁正确。

笔者认为,两项制度虽获得立法者、规则制定者的认可及重视,但在实践中仍显落实不力,表现如下:

(一)仲裁员自身披露不力

依笔者曾经所在仲裁机构的工作流程,在当事人选定或仲裁机构指定仲裁庭组成人员时,送达给仲裁员的相关材料中不仅包括个案申请书、证据材料,还一并发送了组庭通知书及仲裁员声明书,明确要求仲裁员对其受规则约束、自我审查披露回避事由作出书面承诺,但仍有相当人员将此视为配合仲裁机构工作的小事,并未进行实质性的自我审查,在后续仲裁活动中才自觉不妥或在庭审前段即被一方当事人申请回避,严重消耗仲裁资源、留下程序隐患。

(二)缺乏持续性披露

往往在事先进行自我审查披露后,仲裁员便进入了案件实体审理工作,而当事人、代理人及其他参与人员也暂时抛开了信息披露、回避环节,开始在实体争议上展开角逐。但相关值得披露注意的信息,可能在仲裁活动的推进中浮出水面,而大量的涉利益人员并不能做到警钟长鸣,即使发现了可能需披露回避的情形,也极有可能下意识的选择忽视。倘若相关组织、监督该等程序的参与人又轻视、懈怠,决策机构错误判断等导致程序继续进行的,毫无疑问在司法权介入后,仲裁活动整体过程和裁决效果将面临归零的尴尬局面。

(三)信息披露的外部作用力不足

虽然必须明确的是,涉利益人员自身主动披露、提出回避申请是常态的、首要的避免程序错误的要求,但大量的仲裁机构本身并没有有效的借用信息浪潮的时代便利,将仲裁员及辅助仲裁活动人员的重要信息对外作详尽的、动态的公开,在检索各地仲裁机构设立的门户网站时,笔者并没有直观感受到普遍、动态展示仲裁人员信息的趋势。

三、制度落实不力的结果

(一)不公正的程序

仲裁显著的特性在于契约性、自治性,尤其在我国还具准司法性,因此,参照诉讼程序体系对实体正义的保驾护航意义,不难理解当程序支离破碎时如何能确保实体裁判的独立可靠。

在发生涉披露回避事宜的程序瑕疵后,正确的对涉事人进行去留安排,对其他参与人进行告知,对已组织的程序活动安排差错纠错,是避免不公正程序的要求,依照仲裁法及司法解释基本精神,各地仲裁机构可合理利用自身规则措施予以自主安排。但有时也会出现回避事由不成立或难以判断是否成立的复杂情况,对此,笔者认为,即使各方仲裁成本已然消耗巨大不愿程序倒流,仍不可存侥幸心理,以不稳定的状态去冲击法院的审查系统,理由在于仲裁法律规定的可撤销事由中设定了“可能影响公正仲裁”的兜底,每个仲裁参与人的社会属性以及同种类行业体系复杂的裙带关系,很可能被司法系统引用为撤销理由据此裁判,而这类不利结果又是仲裁机构无法抵抗的。

(二)其他影响

1. 当两种制度落实不力导致仲裁缺乏独立公正,则裁判结果的监督者或可直接质疑人的独立性并籍此援引法律规定推翻裁判结论,而当仲裁案件被撤销后,仲裁协议本身的功能即宣布耗尽,争议双方只能寻求司法系统解决争端,无疑对于当事人是巨大的损失,客观结果上成为了不公正程序的牺牲者。

2. 鉴于仲裁本身是契约选择的结果,其起源的权力基础并非公权力,与具有强力国家机器辅佐的诉讼制度相比,仲裁争端解决机制的引入有赖于双方主动签署接受仲裁的条款,当事人仅在对仲裁独立性公正性存有强烈自信和信赖的基础上,才愿意接受管辖。而我国仲裁制度建成仅二十余年,民众对仲裁概念的了解度不高,国家确立仲裁为争端多元化解决机制的决策尚在前行阶段,倘若不重视两种制度的践行,不深刻理解制度的含义,错案频发,又何谈仲裁的未来呢。

3. 从仲裁人员个体而言,因为不谨慎的态度和不规范的行为,有可能遭到机构除名、社会非议,甚至可能涉嫌徇私舞弊、枉法裁判,自陷风险。

四、出现制度落空的成因分析

对于披露回避制度在实践中显现的症状,仍应从以下方面加以剖析。

(一)规则的欠缺

1. 立法空白

如前文所述,仲裁法作为基本法,虽设定了回避制度但缺乏细则指引。同时未设定信息披露制度,这可能与仲裁法建立之初借鉴了大量诉讼规则有关,而忽略了两种制度在仲裁的紧密的特别关联,其后虽有司法解释及其他文件予以解释试图从顶层规则高度指导仲裁机构及司法监督机构准确适用,但仍显不足。从另一个角度讲,立法的补强无疑会导致仲裁的自由度下降,更多的规则守立法直接约束,则仲裁的民间自洽性特征就越弱,似又与仲裁的核心特征相悖。如放任横行,则可能导致自设规则林立,信马由缰,如数年前的“先予仲裁”风波,将导致仲裁整体公信力下降。因此,立法者应权衡利弊,于约束和宽容之间谨慎论证。

2.仲裁规则设定的空白  

地方仲裁规则的设定问题显然更多,大量的仲裁委现行有效的规则版本重合度极高且更新迟缓,说明并未重视仲裁规则本身对仲裁独立性的保障作用。上文列举的北广两地仲裁机构均在基础的回避制度建设中增强了条款设计,以便相关制度的落实更富有可执行性,笔者认为值得借鉴。任何一条没有进入规则从而未被遵守的情形,都应该被视为值得注意的瑕疵防止被司法之剑刺破,而穷举式的规则模式客观上缩小了防御的范围,最大程度避免被司法者以奇特的理由瓦解。

(二)司法监督者援引的标准混乱

需要指出的是,司法监督者在审理撤销仲裁裁决等案件中,存在着对规则的理解不一、对应回避情形判断不一的复杂情况,而人的因素又往往是不服仲裁裁判一方据以申诉的理由,基于司法系统审理的范围受限,撇开实体裁判是否公正合理,监督者通常在程序层面研究并挑战仲裁规则,诞生了一些不好辨识合理性的撤销裁定。此时仲裁庭即使认为程序适当、不构成回避等事由的,也是百口莫辩,毫无程序救济的方法。

值得一提的是,在《最高人民法院关于仲裁司法审查案件报核问题的有关规定》出台后,内地仲裁案件的仲裁协议效力、不予执行及撤销的审理,从以前的地方中院全权裁定变更为中院拟作出不利裁定时应当向所属高级人民法院报核,在特定情形下还需向最高人民法院报核。这一规定客观上收紧了地方法院权利,稳定了评判仲裁机构出具仲裁裁决效力的环境。

(三)涉利益人员因素

1.有意的隐瞒

故意隐瞒不报的行为较为恶劣,无论是利益驱动抑或受制于管理、人情等情形,均客观上对制度落实造成极大阻碍,亦容易滋生勾连、利益交换的情况,甚至可能发生以仲裁参与人之名行代理人之事,严重破坏仲裁独立性,直接损害相对方权益。又鉴于该类信息相对隐秘不易被发掘,往往在仲裁过程本身难以浮出水面,如矛盾爆发于仲裁后,则事先事中的制度保障性更是无从谈起。   

2.无知和无畏  

此类情形多出现于仲裁日常活动,仲裁员构成相较司法系统人员复杂,既有律师、退休法官之类的法律行业人士,又囊括了特定行业才俊,且跨区域仲裁人员委派情形层出不穷,适应规则、理解规则的难度无形增加。心中的德行操守标准既有高低,履职中对待披露回避制度的诚恳谨慎态度也有差异,如此变造成了忽视规矩或者毫无戒备的心理状态,只知程序要走,却不知制度要守。如笔者便曾遇到过前案任职仲裁员,未审结便试图以后案代理人身份参与的尴尬局面。

五、建议与思考  

前文已述两项制度现状及尴尬局面成因,就如何破解困境已从制度构建角度稍作论述,对于局部细节的处理再提出以下浅见。

(一)惩戒与教育

惩戒功能宜完善,依照仲裁法规定的除名原则,规则中应设立细致严厉的除名条款并佐以通报流程,增强参与人员的敬畏之心;对于未达除名标准的违规人员,可设定排除一段期间内或未来案件数量的任职权;对于仲裁机构内部人员担任仲裁员的,设定更为严格的准入条件和惩戒措施。

于此同时,还应加强聘任期制度培训,适当引入阶段性考核机制;加强仲裁机构内部工作人员在个案组建仲裁庭时对制度的解释、引导工作。

(二)其他关注点

有一些特别角度的思考可能值得关注:在多个案件中受同一当事人多次选定的仲裁员,是否应对此情形予以披露,该情形是否足以构成对仲裁公正性的合理怀疑;一旦作出不予回避的决定,当事人再以其他理由提出回避申请的,是否应再度审查,即回避的申请权利是否一次性用尽;对于不适宜披露的信息,在不完整的披露后仲裁机构认为不构成回避事由且仲裁员不申请主动回避的情形下,是否仍构成应当回避的情形;仲裁员在被动的情况下与当事人接洽的情况是否应立即披露;是否值得在立法或各地规则建设中引入以披露为核心,以人与人之间的关系为分类的利益冲突指南。

    结语:披露、回避制度的诞生和发展,归根到底是为保障仲裁独立服务,独立性原则是仲裁法确立的最基本原则 ,唯有确保独立性,才能保障公正、高效且稳定的仲裁裁决结果。鉴于此,披露及回避制度作为保障独立性的基石,尤其值得关注。

 

 


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